为推进城市公共交通优先发展

提供坚强有力保障

程世东

国家发展改革委综合运输研究所

城市交通中心主任

城市公共交通既为公众提供基本出行服务，具有较强的公益属性，也是绿色、集约的出行方式，对于降污减碳、缓解拥堵都具有重要的作用。必须坚持公交优先发展，有效提升其吸引力和竞争力，让公众有更强的获得感。出台《城市公共交通条例》（以下简称《条例》）是贯彻落实党的二十届三中全会“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”的具体体现，将当前成熟的政策举措上升到法规，为城市公共交通优先发展提供了坚强保障。

一、《条例》明确了城市公共交通优先发展的制度保障

规划是政府系统性配置资源的方式。《条例》强调城市综合交通体系规划要明确公共交通优先发展原则，明确城市人民政府根据实际情况和需要编制城市公共交通规划，并与国土空间规划相衔接，将涉及土地和空间使用的合理需求纳入国土空间规划实施监督系统统筹保障。

土地、资金、路权是公共交通发展的几大要素，只有这些要素得到保障，才能将公交优先真正落到实处。

在保障用地方面，《条例》强调，“城市人民政府应当依法保障城市公共交通基础设施用地”，因为城市公共交通较强的公益性，还明确“符合规定条件的，可以以划拨、协议出让等方式供给”，既做到了保障用地，又有效降低了土地使用成本。

在保障资金方面，《条例》明确，“城市人民政府应当根据城市公共交通实际和财政承受能力安排城市公共交通发展所需经费，并纳入本级预算”。当前，部分城市对公共交通投入不足，行业可持续发展面临挑战，在城市公共交通发展经费纳入本级预算后，能够使得城市公共交通资金投入拥有制度性保障。

在保障优先通行方面，《条例》规定，城市人民政府可以根据实际情况和需要，设置公共交通专用车道。公交路权优先是保障城市公共汽电车速度和准时性的关键，是提升其吸引力和竞争力的核心要素，必须予以保障。《条例》在强调优先通行的同时兼顾效率，提出“统筹公共交通效率和整体交通效率”“实行科学管理和动态调整”，体现了路权管理的科学性。

二、《条例》明确了政府和市场在城市公共交通发展中的关系

在城市公共交通票价方面，考虑到城市公共交通的公益属性，《条例》规定，“城市公共交通票价依法实行政府定价或者政府指导价”；政府在确定票价时，“应当统筹考虑企业运营成本、社会承受能力、交通供求状况等因素，并依法履行定价成本监审等程序”。以上规定，既明确了政府是定价主体，要将城市公共交通票价控制在合理的价格范围，又明确公交票价要根据企业实际运营成本、公众承受能力和公共交通供需水平按程序确定，保障城市公共交通可持续发展。

在财政补贴补偿方面，《条例》要求，城市人民政府对城市公共交通企业“按照规定及时给予补贴补偿”。对于补贴的力度，各地需要“综合考虑财政承受能力、企业增收节支空间等因素”。同时，政府出钱购买服务，就需要对服务质量进行评价、对成本进行审核，即“对城市公共交通企业开展运营服务质量评价和成本费用年度核算报告审核”。

此外，在坚持公益属性的基础上，《条例》充分考虑并体现了市场化的要求。在土地利用方面，《条例》提出在符合国土空间规划和用途管制要求且不影响城市公共交通功能和规模的前提下，可以按照国家有关规定实施综合开发。这既实现了土地资源的集约利用，又可以有效支持城市公共交通发展。在票价方面，《条例》强调“建立动态调整机制”，同时“建立多层次、差别化的城市公共交通票价体系”。

依据《条例》，未来城市公共交通在以下两方面可开展更多市场化运营的探索和尝试：一方面，《条例》提出城市公共交通企业“可以开展定制化出行服务业务”，“定制化出行服务业务可以实行市场调节价”。这在一定程度上可以理解为城市公共交通可以分为具有公益性的基本出行服务和市场化的定制出行服务，后者可以交给市场。随着人民生活水平的不断提高，对城市公共交通服务质量和多样化的需求也越来越高，市场化定制出行服务将有更大的发展空间。另外一方面，《条例》提出“鼓励和支持社会资本依法参与城市公共交通基础设施建设运营，保障其合法权益”。未来，城市公共交通基础设施建设、运营和服务供给，都可以有更大的改革空间，进行探索尝试。

《城市公共交通条例》

为城市轨道交通安全运行保驾护航

战明辉

北京市轨道交通指挥中心原主任

日前，国务院颁布《城市公共交通条例》（以下简称《条例》），这是新时代促进城市公共交通进一步健康可持续发展的重要制度举措，填补了城市轨道交通领域的法规空白，是保障城市轨道交通安全运行和高质量发展的重要法制基础，意义重大、影响深远。

一、《条例》对保障城市轨道交通安全运行的重大意义

党中央、国务院高度重视城市轨道交通安全运行问题，2018年，国务院办公厅出台了《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（以下简称《意见》），明确了城市轨道交通安全运行的顶层设计和重点举措。交通运输部围绕顶层设计，先后颁布了《城市轨道交通运营管理规定》以及风险管控和隐患治理、设施设备运行维护、行车组织、应急演练、险性事件报告分析、安全评估等20余项管理规范性文件和系列配套技术规范，城市轨道交通运营管理体系不断健全。

《条例》坚持问题导向和目标导向，充分吸纳各地城市轨道交通运营安全管理经验做法，结合行业面临的问题，将《意见》等政策文件的制度措施上升为行政法规，强化其法律效力，为地方人民政府及其有关部门、有关单位实施安全管理提供了基本遵循和有力抓手，对保障全国每日近1亿人次的城市轨道交通安全出行具有重大意义。

二、《条例》将安全要求贯穿规划建设运营全链条

（一）从前期规划建设加强城市轨道交通运营安全防控。城市轨道交通规划、建设、运营是一个有机整体，密不可分，规划建设是保障运营安全的基础。高质量的规划建设才能有高水平的运营安全，高水平的运营安全才能提供高质量的乘客出行服务。《条例》在制度机制等方面强化规划、建设、运营各阶段各环节有效衔接和协同配合。一方面，《条例》要求在工程可行性研究和初步设计文件中落实国家有关公共安全和运营服务要求，从制度上保障了运营服务需求能够尽早地反馈到规划和设计环节，可有效防范建成后难以满足运营安全需要而要实施改造的问题。另一方面，《条例》提出了加强城市轨道交通建设和运营交接管理，从机制上强化衔接，进一步完善运营前的交接内容和程序，对提高城市轨道交通工程质量、从源头提升系统运营安全水平具有重要作用。

（二）强化城市轨道交通外部安全防范。城市轨道交通点多、线长、面广，沿线环境复杂，其安全运行受到外部条件的严峻考验。近年来，各地气象灾害、地质灾害事件频发，对城市轨道交通安全运行带来了挑战，面临较大压力。《条例》提出将城市轨道交通纳入城市防灾减灾规划，完善城市轨道交通防范水淹、火灾、冰雪、雷击、风暴等设计和论证，健全信息共享机制，让城市轨道交通企业能够了解气象、自然灾害等可能对城市轨道交通安全运行造成的影响，及时采取有针对性的防范措施，提高城市轨道交通灾害防范应对能力。同时，针对近年来发生的沿线施工作业等破坏城市轨道交通设施设备的事件，《条例》强化了城市轨道交通安全保护区管理，明确要划定安全保护区范围，要求在安全保护区作业的单位制定和落实安全防护方案，并且征求相关城市轨道交通企业同意。

（三）加强城市轨道交通运营管理。《条例》要求城市轨道交通运营单位依法依规全面履行安全生产主体责任，落实全员安全生产责任，建立健全安全生产管理制度和安全生产责任制，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，增强突发事件防范和应急能力。同时明确城市人民政府有关部门应当按照职责分工，加强对包括城市轨道交通在内的城市公共交通运营安全的监督管理，建立运营安全工作协作机制，形成工作合力。此外，《条例》还规定了城市人民政府城市公共交通主管部门定期组织开展城市轨道交通运营安全第三方评估，充分发挥第三方专业支撑作用，共同保障城市轨道交通安全运行。

（四）强调提升重点岗位技能水平。城市轨道交通系统集成复杂，需要多岗位、多专业协同配合确保正常运转，从业人员特别是驾驶员、调度员、值班员、信号工、通信工等重点岗位人员，对保障运营安全至关重要。《条例》从岗位能力、身体状况、不良记录等方面规定了重点岗位人员的基本条件，并要求企业进行培训考核、关注其身心健康，全面提升从业人员安全管理水平。

城市轨道交通是重要基础设施和民生工程，是大城市居民安全便捷出行的重要交通方式，对保障城市正常运转具有重要作用，《条例》出台恰逢其时。在下一步学习贯彻《条例》过程中，要准确把握核心要义，按照相关要求完善企业制度、规程、预案，确保各项要求执行不走样、不变形。要建立健全“上下联动、左右协同、前后衔接、沟通顺畅、运转高效”的协同工作机制，形成工作合力，全面提升城市轨道交通运营安全管理水平，为人民群众安全出行保驾护航。

抢抓政策机遇 深化改革创新奋力开创城市公共交通高质量发展新局面

晋秋红

北京公交集团党委书记、董事长

近日，国务院印发《城市公共交通条例》（以下简称《条例》），标志着我国实施城市公共交通优先发展战略迈出新的一步。《条例》的颁布是推动城市公共交通改革的“及时雨”、促进公交企业健康可持续发展的“助推剂”，将为行业创新发展奠定政策基础、提供法治保障。从国家层面出台《条例》是贯彻落实城市公共交通优先发展战略的生动实践，是践行“以人民为中心”发展思想的具体路径，是推动城市公共交通高质量发展的有力举措。

一、准确把握《条例》的政策方向和核心内容

《条例》坚持城市公共交通基本公共服务的属性和定位，是一套有担当、有分量、有温度、有针对性的硬核“大礼包”。最解渴的内容主要体现在以下几个方面。

（一）强调了公交优先。当前，城市交通环境发生深刻变化。《条例》明确落实城市公共交通优先发展战略，提出一系列具体举措，将进一步强化公共交通引导城市发展模式，提高公共交通发展的可靠性、稳定性、持续性和吸引力。

（二）明确了各方责任。《条例》明确了发展城市公共交通的地方主体责任、行业监管责任和企业服务责任，推动各方按照权利义务、责任划分来履行工作职责，将有效提升公交企业改革发展的源动力与获得感。

（三）规范了运营标准。《条例》强调企业要公开运营信息、提供信息查询服务、强化大客流疏散应急保障、妥善处理乘客投诉等要求，将通过明确运营服务质量标准，推动城市公共交通供给能力有效提升，更好地满足人民群众多样化出行需求。

（四）给予了政策保障。《条例》在财政补贴、票价制定与调整、基础设施用地保障与开发、场站复合利用、定制公交发展，以及新技术、新能源、新装备的推广应用，提升信息化、智能化水平等方面，释放了一系列重磅利好，为化解城市公共交通的发展困境、激发可持续发展的动力活力提供了强有力的政策保障。

（五）突出了安全管控。《条例》从企业主体责任、车辆安全要求、从业人员条件、乘客行为规范、应急处置措施等方面，进一步明确了政府、企业、乘客等各方的安全职责，将安全管理贯穿于建设、运营、管理、服务的各个环节，形成全过程、闭环式的安全管理制度，有力保障人民群众的出行安全。

二、持续抓好《条例》的贯彻落实

《条例》的出台给城市公共交通行业的改革创新、转型升级带来了新机遇。城市公共交通企业将积极作为，加大对《条例》的贯彻力度，认真研究制定可操作、能落地、有创新、见实效的工作举措，乘势而上、顺势而为，将政策红利真正转化为行业发展动力、发展成效。

（一）以深化改革为抓手，注入强劲发展动力。深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，深化公交供给侧结构性改革，注重先立后破，实施组织变革、机制变革、管理变革、流程变革，认真谋划一批符合政策要求、贴近群众需求、契合企业实际的全面深化改革举措，切实增强企业核心功能、提升核心竞争力，以转型变革的主动赢得高质量发展的先机。

（二）以乘客需求为导向，全力提升服务品质。在广泛开展公众出行调查、出行需求分析的基础上，合理布局和优化调整公交线网，加强“两网融合”，强化与城市轨道交通功能互补、协同发展。拓展通学、通医、通游公交，着力构建覆盖“学医景商”的常规公交、定制公交、商旅巴士等多层次出行服务体系。推动运营组织模式从“单一、固定”向“层次丰富、多元灵活”转变，完善公交站台服务设施，持续改善乘客出行体验。

（三）以科技创新为引擎，大力发展新质生产力。推动地面公共交通与大数据、云计算、人工智能、高精度定位、高级驾驶辅助等现代技术深度融合，实现线网优化、运营调度、维修保养、资产管理等工作的智能化，着力构建智慧运营、智慧场站、智慧园区、智慧办公等智慧公交管理新模式。大力拓展充电业务，加快公交车型结构调整和配套基础设施改造升级，探索车辆报废无害化处理。积极推进数据资产化，扩大碳交易收入占比。

（四）以聚合融通为路径，创造更多产业价值。大力推进主业上下游产业链、供应链、创新链协同融合，探索构建“公交+消费”“公交+文旅”“公交+生活”等服务场景，将公交车辆打造成为“城市移动会客厅”。依法依规利用场站资源开展社会化停车和充电服务，充分利用地上、地下空间进行立体综合开发，有效提高土地利用效率，缓解企业经营压力。因地制宜开展城市更新，促进存量空间资源提质增效，提升市场化创收水平。

（五）以安全稳定为前提，筑牢安全发展屏障。压实企业安全生产主体责任，落实全员安全生产责任制，深化安全生产治本攻坚三年行动，建立安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。高度重视驾驶员身心健康，加强安全教育培训，提高驾驶员安全驾驶技能和应急处置能力。防范运营车辆带病运行，加强新能源车辆动力电池运行情况监测管理，有序开展场站设备设施改造更新。

潮头登高再击桨，无边胜景在前方。《条例》为城市公共交通创造了广阔的发展前景，我们应抓住机遇、改革创新，务实进取、奋发有为，以崭新的姿态谱写城市公共交通高质量发展新篇章，为加快建设交通强国做出新的更大贡献！

落实城市主体责任推动新形势下城市公共交通高质量发展

于福林

上海市交通委员会党组书记、主任

习近平总书记指出“发展公共交通是现代城市发展的方向”。近日出台的《城市公共交通条例》（以下简称《条例》），进一步确立城市公共交通优先发展战略，从国家立法层面解答了发展什么样的城市公共交通和怎么样发展城市公共交通的时代命题，是我们今后推动城市公共交通高质量发展的重要遵循和保障。

一、坚定发展导向，落实主体责任

《条例》明确，城市人民政府是发展城市公共交通的责任主体，城市公共交通工作应当坚持以人民为中心，坚持城市公共交通公益属性，落实城市公共交通优先发展战略。

多年来，上海始终坚持公共交通优先发展战略，深入践行习近平总书记考察上海时首提的“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，明确权力清单、责任清单、任务清单，落实责任，建成全国首批“公交都市示范城市”。当前，上海正在加快制定《新形势下推进本市公共交通高质量发展的指导意见》，将在行业发展的顶层设计上，进一步落实城市公共交通优先发展战略，强化城市公共交通主体地位，鼓励和引导市民优先选择公共交通作为机动化出行方式，提升城市交通承载力。

二、坚持公益属性，加强发展保障

《条例》聚焦加强规划调控、保障用地需求、健全投融资机制、完善票价体系、落实补贴政策、保障优先通行等方面，作出针对性规定，为各地落实公共交通优先发展提出了具体要求。

当前，上海正在编制综合交通发展“十五五”规划。我们将加强规划调控，充分发挥公共交通对城市空间的引导和支撑作用，根据主城区与新城的差别，合理确定城市交通发展模式；持续深化体制机制改革，优化政府财政补贴机制，形成服务供给与支出标准相匹配的财政扶持政策，完善运营服务质量和成本规制考核相挂钩的补贴机制；进一步丰富公共交通票制体系，推进公共交通场站综合开发与利用，鼓励企业多元化经营，积极提出落实《条例》的上海举措。

三、坚持民生定位，优化运营服务

《条例》规定，城市公共交通企业应当遵守运营有关服务标准、规范、要求等，不断提高运营服务质量和效率。这是增强市民公共交通出行获得感、幸福感、安全感的重要保障，也是上海践行习近平总书记“人民城市”重要理念的重点领域。

当前，上海已建成运营里程831公里的城市轨道交通线网，基本形成常规公交“浦东、浦西、一区一骨干”的区域经营格局，公共交通数字化、智能化、绿色化水平持续提高，整体服务质量显著提升，市民公共交通出行的获得感、幸福感、安全感不断增强。未来上海还将创新多方式联动模式，提升城市轨道交通网络化运营能力，构建常规公交多样化运营体系，完善交通枢纽一体化运营管理体制机制；打造“小而美”民生工程，实施既有交通枢纽、轨交站点、公交站点品质提升，建设全龄友好的出行环境，为乘客创造安全、舒适、美观的候车与集散空间；强化科技赋能，拓展全方位出行数字化服务，打造一体化的出行服务平台，推进运营智能化、绿色化水平。

四、坚持底线思维，强化安全管理

安全是城市公共交通优先发展的基础。《条例》对城市公共交通企业安全生产主体责任、乘客遵守乘车规范、城市人民政府加强安全监督管理、城市轨道交通安全等作了具体规定，充分体现了党中央、国务院对人民生命财产安全的高度重视。

上海将坚持人民至上，始终把安全摆在突出位置，确保城市公共交通运营安全可靠。我们将巩固发展基础，坚持全生命周期管理理念，推动安全生产监管模式向事前预防转型，持续提升公共交通安全韧性水平，重点压实公共交通企业安全生产主体责任、提升从业人员素质、加快设施设备更新改造、加强大客流安全管控，提高安全管理和应急处置效能。

发展好城市公共交通功在当代，利在千秋。我们将深入贯彻《条例》，落实好城市人民政府主体责任，推动公共交通实现高质量发展，奋力当好加快建设交通强国的开路先锋。