党的二十大报告指出，“未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期”，并将“平安中国建设扎实推进”作为主要目标任务之一。5年来，战略机遇和风险挑战并存，不确定、难预料因素大幅增加，各类突发事件发生的概率持续加大，城市公共汽电车应急管理将面临新的形势。同时，国家公交都市建设和绿色出行创建行动的深入推进，也对城市公共汽电车应急管理提出了新的要求。如何适应新形势要求，持续做好城市公共汽电车应急管理方面的各项工作是亟需讨论的问题。

　　一、政策形势分析

　　1、文件梳理

　　近年来，为了有效提升应急管理能力，及时预防和处置突发事件，将影响或损失降至最低程度，国家、部分省份相继出台了一些应急管理相关的法律法规、政策文件及标准规范，如，2021年《中华人民共和国安全生产法》;2021年《中华人民共和国道路交通安全法》;2022年《“十四五”国家应急体系规划》;2017年《城市公共汽车和电车客运管理规定》;2022年《交通运输安全应急标准体系》;2016年《城市公共汽电车应急处置基本操作规程》;2016年《城市公共汽电车突发事件应急预案编制规范》;2022年《山东省交通运输突发事件应急预案管理实施办法》;2022年《浙江省应急管理“十四五”规划》;2020年《河北省应急产业发展规划(2022-2025)》;2022年《黑龙江省“十四五”应急体系建设规划》等。

　　2、政策分析

　　从全国范围来看，按照《安全生产法》提出的“三管三必须”要求，城市公共汽电车应急管理实行应急部门综合监管，交通部门专项监管与企业主体责任管理相结合的管理模式。在国家法律法规层面，除了综合安全领域基本法《安全生产法》和交通安全领域基本法《道路交通安全法》外，《突发事件应对法》是突发事件应急管理的专项法规，对我国应急管理体制进行了总体的顶层设计，规定了我国实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，明确了突发事件应急管理体制建设的原则，也明确了突发事件应对的职责。结合近年来突发事件应急管理工作遇到的一些新情况新问题，该法律目前正在进行修订。修订工作的一个重点是应急管理工作领导和管理体制的进一步完善，修订草案提出“国家建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”，这一要求明确了要加强应急指挥的统一性、应急衔接的高效性，这也将是未来应急管理工作的发展方向。另外，国家还出台了《“十四五”国家应急体系规划》，对“十四五”期间安全生产、防灾减灾救灾等工作进行了全面部署。

　　具体到城市公交领域，2017年交通运输部出台了《城市公共汽车和电车客运管理规定》，其中运营服务、运营安全两个主要章节都涉及到应急管理方面的内容。值得一提的是，2022年底交通运输部新发布了《交通运输安全应急标准体系》，其中有2项城市公共汽电车相关的行业标准列入体系表，分别为JT/T 999—2015和JT/T 1018—2016，同时这两项标准因为编制较早，当前均处于拟修订状态。其他国家/行业标准层面，GB/T 33000—2015和JT/T 1180.1—2018从安全生产标准化体系建设的角度对应急管理工作提出了要求，2021年发布实施的GB/T 29639—2020则是对生产经营单位应急预案编制提出了更加全面系统的要求，这也是近两年来多个省市先后出台应急管理制度文件的重要依据之一。AQ/T 9007—2019对应急演练提出了较为具体的要求，也可供城市公交行业借鉴使用。

　　从各省份情况来看，按照属地管理的思路，浙江、河南、河北、黑龙江等省份都结合各省实际情况，制定了应急管理方面的专项规划。其中《浙江省应急管理“十四五”规划》中提出了“健全权责分明的应急责任体系”“构建综合立体的风险管控体系”“完善统一权威的法规制度体系”等“十四五”期间的重点任务，非常具有前瞻性。除了宏观规划层面，对国家应急法规、标准进一步贯彻落实，出台地方法规标准等文件也是属地管理、分级负责的具体表现。如浙江省提出将研究出台《浙江省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》地方性法规，山东省应急管理部门和交通主管部门先后出台《山东省生产安全事故应急办法》和《山东省交通运输突发事件应急预案管理实施办法》等。

　　3、形势要求

　　通过对各级政策法规文件的系统梳理分析，笔者认为未来城市公共汽电车应急管理的发展将逐步实现“四个转变”。这也是新形势下对城市公共汽电车应急管理提出的新要求。

　　(1)实现政府监管方式转变，由管家式管理转向支持式管理。建立健全应急管理体系，做好政府、企业应急管理机制和预案的有效衔接，强化政府对重点工作的引导职能，推动建立覆盖应急管理全过程的标准体系，为应急管理提供一个法制化、规范化的支持环境。

　　(2)实现企业管理模式转变，由被动接受监管转向全面自主管理。强化企业主体责任落实，在合法合规的基础上，积极主动的去发现应急管理工作中的问题，并建立问题解决的常态化机制。同时，企业应主动结合数字化转型的大趋势，将数字技术与应急管理深度融合，以数字化推进应急管理现代化。

　　(3)实现应急管理范围转变，由突发事件生命周期管理逐步转向全过程风险管理。加强风险管理与应急管理的融合，强化突发事件生命周期理论四环节中预防准备和监测预警环节中风险管理的作用，扩大突发事件的定义范围，将一些尚未显形的突发事件征兆纳入应急管理范畴，探索建立集“风险管控—隐患排查-应急处置”于一体的“大应急”体系。

　　(4)实现应急预案内容转变，由难以执行的通用性要求转向便于落地的具体化实践。除了概念性较强的综合预案以外，专项预案和部门(现场)预案都应更加侧重于实操性，相关应急预案中操作层面深度应达到可直接转化为初步演练方案的要求。

　　二、现状与问题

　　1、研究方法

　　2022年3月至2022年11月，通过文献调研、人员访谈、调查问卷、实地观察等相结合的调研方式，收集整理了山东(3家)、广东(2家)、江苏(2家)、河南(2家)等4个省份9家规模以上城市公共汽电车客运企业应急管理相关资料，包括企业应急预案、应急演练资料、应急管理制度、应急管理相关标准等。同时也收集了这些企业所在城市的市级应急预案及发布的应急管理文件(如有)。

　　2、现状分析

　　(1)相较于市级政府层面，企业层面收集到的应急文本材料较为丰富，包含应急预案、应急演练的相关材料和应急物资的台账资料等。

　　(2)企业提供的应急管理资料体现出明确的地方特色。比如有些广东省的企业可以提供由企业编制的地方标准，说明地方对于公交应急方面的规范性管理较好;而较其他省份企业来说，山东省的3家公交企业能提供更为丰富详实的应急演练材料，这是因为山东2021年出台的《山东省生产安全事故应急办法》进一步明确细化了应急演练的频次要求。

　　(3)公交企业之间的应急管理水平参差不齐，有的企业应急管理工作较为细致，建立了层级完善、种类齐全的应急预案体系，通过多种方式做好应急处置措施的宣传推广，而有的企业应急管理质和量上都比较差，问题突出。

　　3、存在的问题

　　通过对全国范围内不同地域规模以上公交企业的现场调研与资料搜集，结合相关项目经验，对城市公共汽电车应急管理的问题进行了总结。主要包括以下几点：

　　(1)应急预案体系不够健全。在我国，完整的应急预案体系，按层级应包含政府级和企业级，按类别应包含综合预案、专项预案和部门(现场)预案。但从调研结果看，不少企业反映找不到与自己编制的相匹配的市级、区县级预案，或者说不能做到良好衔接。

　　(2)应急管理相关标准缺失。交通运输部2022年底出台了《交通运输安全应急标准体系(2022年)》，公交行业应急管理标准里仅有JT/T 999—2015《城市公共汽电车驾驶员应急处置操作规程》和JT/T 1018—2016《城市公共汽电车突发事件应急预案编制规范》两项行业标准得以列入，而且两项标准都处于需修订状态，对企业指导作用有限。另外，还缺少监测预警这一大类的标准以及指导应急演练的具体标准。

　　(3)风险管理与应急管理脱节。有企业在编制应急预案时，没有将风险评估报告的编写作为前置条件。风险管理的资料与应急管理的资料属于两套独立的资料，关联性弱。

　　(4)应急预案可操作性不强。有些企业编制的应急预案明显脱离实际，特别是体现在应急处置措施比较单薄。个别企业只编制了一些综合性的预案，更具有实操性的专项预案或现场处置方案缺失或者内容很少。

　　(5)应急演练效果不达标。有些企业开展的应急演练内容形式单一，演练方案不具体，演练脚本过于简单，起不到通过应急演练检验应急预案有效性的作用。还有些企业应急演练内容陈旧，没有根据新技术发展带来的新要求进行及时更新。

　　三、相关对策与建议

　　1、进一步加强应急管理相关课题、标准研究

　　加强应急管理相关课题、标准研究，特别是加强基于风险全过程管理的应急管理方法学研究，为“大应急”体系构建奠定理论基础。加强研究公共汽电车安全危机的成因并提出预防对策，来减少公共汽电车事故的发生;开展安全应急知识的课题研究，强化城市公共汽电车驾乘人员和乘客应急知识的普及和应急能力的训练，提高城市公共汽电车系统抵抗重大事故的能力;结合行业应急管理领域空白，研究制定监测预警、应急演练等方面的标准，增强相关工作开展的规范性。

　　2、进一步理顺应急管理的组织机制

　　建立健全城市公共汽电车应急管理组织体系，加强政府、企业应急管理组织机制的衔接，转变政府角色，逐步实现“支持式管理”。组织政府相关部门人员、企业主要负责人、分管负责人等领导班子成员，开展应急组织体系构建培训，使其充分了解掌握功能完备的应急组织体系的构建方法，理解应急组织体系构建的必要性和重要性，为后续以安全部门牵头开展的各项应急管理工作提供足够的支持。寻找有资质、有相应技术能力的专业机构进行应急管理体系建设咨询或者加强与先进城市、标杆企业的交流学习，着力加强政府、企业应急管理组织体系建设。

　　3、进一步健全完善应急预案体系

　　应急预案的编制是一项科学性，系统性工作，既要符合相关法律法规、标准规范要求，又要充分考虑实际情况，构建能在政府、企业组织架构下有效发挥作用的应急预案体系。这绝不是安全部门一个部门能做到的，要得到高层领导的支持，协调各部门共同完成应急预案编制工作，同时应组织注册安全工程师等专业技术人员参与编制工作，有条件的还可以寻求专业技术服务机构提供应急预案编制及咨询服务。应急预案的编写，应特别注重可操作性，让可操作性成为应急预案评估的最重要标准。

　　4、进一步加强应急保障能力建设

　　加强应急队伍、物资等应急保障能力建设。一是加强应急队伍建设，强化专业技能培训和操练。通过开展多样化演练，特别是以“双盲”演练为代表的实战化演练，切实提升应急救援人员的应急处置能力，特别是提升驾驶员应急驾驶和应急处置技能。同时也需要加强应急管理人员应急理论、技能、沟通、教育培训等相关能力。二是加强应急物资储备，充分利用信息化、智能化设备提高应急处置科技化水平。提升新技术、新装备应用水平，进一步向科技要安全。加快新技术新装备推进使用，熟练应用安全信息化管理工具，抓好新技术、新装备提升工作，确保应急指挥体系高效运转。

　　5、进一步实现应急管理持续改进

　　应急管理是一项持续性常态化工作，应探索建立应急管理持续改进的长效机制。充分调动应急管理相关人员的主观能动性，通过培训、宣传等多种方式，让政府相关部门人员、企业主要负责人、安全管理人员等了解应急预案培训、演练、修订的重要意义，特别是从法律角度、从事故处理实际案例等出发，让相关人员明确自己在相关领域的责任，明确做好相关的应急管理工作其实是在事故发生时，对自己的一种保护。定期修订完善应急预案体系，常态化开展应急演练，对发生的突发事件应对和事故处置案例及时进行总结复盘，相关人员熟练掌握应知应会内容，提高应急处置能力，确保发生突发事件时能最大限度减少人员伤亡和财产损失。

　　作者：杜元正、周欣、王逢宝、崔浩然

　　作者单位：济南市城市交通研究中心有限公司

　　文章发表于《交通企业管理》2023年第3期